آیت الله سید مجتبی نورمفیدی در گفتگوی اختصاصی با شبکه اجتهاد: در حوادثي مانند سيل، وظايف دولت‌ها، فراتر از ضمان است

اجتهاد: آيا دولت و حکومت اسلامی در قبال خساراتی که به سيل‌زدگان وارد مي‌آيد (جانی و مالي) ضامن است؟ آيا قصور يا تقصير مسئولان دولتي، در اين حکم تأثيرگذار است؟ برخی از مسئولين در ابتدا ادعا کردند دولت ضامن نيست و ما فقط حمايت و کمک مي‎کنيم.
استاد نورمفيدي: البته من فکر مي‌کنم از دو منظر بايد به اين سؤال پاسخ بدهيم. يکی اينکه اگر دولت چنين ادعايی کرده، بر اساس کدام‌يک از مواد قانونی موجود چنين حرفی زده است و آيا از نظر قانون مدون و مکتوب، مي‌تواند مبنايی برای اين حرف و ادعايش وجود داشته باشد؟ دوم اينکه آيا در منابع ديني، مسئوليت جبران خسارت بر عهده دولت هست يا نه؟

اگر بخواهيم از ديد منابع فقهي، مسئله را بررسی کنيم، در گذشته مفهوم دولت به معنای امروزی مطرح نبوده است. هم از حيث مسئوليتهای مختلفی که دولت دارد و هم از حيث اختيارات و هم از حيث خدمات و کارهايی که بايد انجام بدهد. آنچه ما در منابع دينی داريم، عمدتاً اطلاقات و عمومات ادله ضمان است که هم اشخاص حقيقی و هم اشخاص حقوقی مانند دولت را در بر مي‎گيرد. به غير از اين، در بحث قضا، در مورد خطای حاکم قاضي، برخی روايات وارد ‌شده است که اگر قاضی در تشخيص موضوع يا در حکم يا در تطبيق، خطا کند و از ناحيه خطای او خسارت و ضرری متوجه يکی از متخاصمين شود، اين خطا و ضرر بايد از بيت‌المال جبران شود. ظاهر اين بيان، اين است که خطا، عمدی و بر اساس زد و بند نبوده است. اما مجموعاً به نظر مي‌رسد، اصل مسئوليت نظام اسلامی در جبران خسارت‌هايی که متوجه مردم مي‎شود و به نوعی جنبه عمومی دارد يا مستند به حکومت و حاکميت است مسلّم است. في‌الجمله مي‌توان گفت آنچه منشأ خسارت و ضرر برای مردم يک جامعه است، مي‌تواند عوامل مختلفی باشد. يک‌وقت ممکن است خود دولت به معنای عام، قراردادی با مردم داشته باشد و به خاطر عمل نکردن به اين قرارداد، خسارت و ضرری متوجه مردم شود. اينجا قطعاً ضمان ناشی از تخلف از عقد و قرارداد به عهده دولت است و بايد اين خسارت را جبران کند. اين‌ها ضمان‌هايی است که ناشی از قرارداد است.

يک‌وقت اصلاً قراردادی بين مردم و دولت در ابعاد مختلف در کار نيست؛ اما درعين‌حال خسارت‌هايی متوجه مردم مي‌شود، مثل اين‎که خسارت‌ ناشی از اقدامات دولت برای تأمين امنيت و تأمين اجتماعی و تأمين آسايش عمومی و مصلحت‌های عمومی باشد. اين خودش يک عامل است؛ يعنی از رهگذر اقداماتی که برای تأمين امنيت عمومی مي‌کند، مثلاً با يک گروه باغی و ياغی درگير مي‌شود و برای ايجاد آرامش، ممکن است خسارت‌هايی متوجه مردم بشود. گاهی مسئله تأمين اجتماعی و ايجاد امنيت عمومی هم نيست و ممکن است در ارائه خدماتی که به مردم مي‌دهد، قصور و تقصيری رخ بدهد و از رهگذر آن‌يک خسارتی ايجاد بشود و يا اساساً منشأ ضرر و خسارت مي‌تواند عوامل و حوادث قاهره مثل بلايای طبيعی باشد.

لذا در بررسی اين مسئله بايد اين جهت موردتوجه باشد که مناشئ ضمان دولت و مسئوليت مدنی نظام و جبران خسارت‌های مردم و کسانی که متضرر شده‌اند، مختلف است.

نکته ديگر که مهم است اين است که با صرف‌نظر از اينکه منشأ ضرر به مردم چيست، مبنای مسئوليت مدنی دولت را چه بدانيم. اين‌ها درنتيجه بحث، مؤثر است.

در مورد مبنای مسئوليت مدنی دولت، آراء و انظار مختلفی در غرب مطرح است. فرض کنيد کسی مثل روسو که دولت را محصول يک قرارداد اجتماعی مي‌داند که امنيت و رفاه و صلح و آرامش و … را به مردم ارائه مي‎دهد، در حوزه مسئوليت مدنی يک نظر دارد. اصلاً وظايف دولت و خدماتی که بايد ارائه بدهد، در اين مسئله تعيين‌کننده است. به‌هرحال نظريات مختلف است. مثلاً طبق نظريه تقصير، اگر دولت تقصير در کارش باشد و به‌واسطه تقصير و کوتاهی کردن وي، خسارتی متوجه مردم شود، بايد جبران کند. حال اين تقصير مي‌تواند به يک مأمور دولت يا کارمند دولت منتسب بشود و مي‌تواند به يک‌نهاد و سازمان منتسب بشود. تقصير کارمند دولت اين‌گونه متصور است که در اجرای قانون به نحوی عمل کند که به ديگری خسارت و ضرر بزند.

تقصير دولت يا نظام، چند بعد دارد. يک بعد، عدم تصويب و وضع قوانين است. اگر دولت بتواند قوانينی را وضع کند که جلوی بعضی خسارت‌ها را بگيرد و اين کار را نکند، قطعاً دولت مسئولت مدنی خواهد داشت يا مثلاً دولت نظارت درستی بر اجرای قوانين نداشته باشد. حتی ممکن است قانون هم وضع‌شده و بر اجرا هم نظارت صورت گرفته اما ابزار لازم برای اين کار را ندارد؛ يعنی دستگاه‌هايی که بايد خدمات بدهند، نقص و مشکل‌دارند. مثلاً در همين سيل اخير گلستان، يکی از مسائلی که مطرح‌شده اين است که يکی از دريچه‌های سد، ده سال است که باز نشده و زنگ‌زده و مکاتباتی هم صورت گرفته ولی ترتيب اثری داده نشده است. حالا ما کاری نداريم درصد ضرر رساندن اين عامل چقدر است ولی به‌هرحال يک‌درصدی در خسارت مؤثر است. البته اين نظريه موردنقد و اشکال واقع‌شده است. به‌هرحال نظريه تقصير، اقتضا مي‌کند اگر درجايی دولت هيچ کوتاهی نداشته، هيچ مسئوليتی هم در جبران خسارت نداشته باشد.

يک نظريه، نظريه خطر است؛ يعنی اگر شخص حقيقی با حقوقی که شامل دولت هم مي‌شود، زمينه و محيطی را فراهم کند که ايجاد خطر مي‌کند و از قِبَل ايجاد محيط خطر، ضرری متوجه اشخاص بشود، دولت بايد جبران کند. اين نظريه با نظريه تقصير فرق دارد. در نظريه تقصير، دولت در وضع يا اجرای قانون کوتاهی کرده است اما در نظريه خطر، مثلاً دولت مي‌خواهد کاری انجام دهد که آميخته با احتمالات خطر است و دولت هم همه پيش‌بيني‌ها را انجام مي‌دهد و هيچ کوتاهی نمي‌کند؛ اما طبع کار خطرناک است و سپس از قِبَل ايجاد محيط خطر، ضرری به مردم برسد، در اين صورت دولت مقصر است.

يک نظريه هم تأمين رفاه و امنيت است. به‌هرحال وظيفه دولت اين است که رفاه و امنيت شهروندانش را فراهم کند و لذا اگر دريکی از اين جهات خللی وارد شود، ضامن است.

پس دو نکته را بايد دقت کرد: اول اينکه ما با کدام بخش از مناشئ مسئوليت مدنی کارداريم؟ دوم اينکه مبانی مسئوليت مدنی چيست و اينکه مبنای ما در حوزه مسئوليت مدنی چيست. اين خودش عامل مهمی درنتيجه گيری ماست که ما چه مبنايی را اختيار کنيم و در چه حوزه‌ای از اين مناشئ بخواهيم مسئله را بررسی کنيم.

در اين بخش، گمان مي‌کنم آنچه از مجموع آموزه‌های ديني، مي‌توان استفاده کرد، اين است که به‌هرحال، حاکميت و نظام اسلامي، يک وظائف بسيار فراگيری نسبت به شهروندان دارد و بر اساس آن وظايف، دامنه مسئوليت‌هايش هم بسيار گسترده است؛ يعنی همان‌طور که وظيفه دارد امنيت، رفاه، آسايش چه از جهات مادی و چه از جهات معنوی را تأمين کند، قهراً اگر عواملی با اين امور مزاحمت و منافات دارد، بايد به‌عنوان دولت، آن‎ها را بر طرف کند. ما يک‌وقت از منظر مسئوليت مدنی به معنای امروزی يا همان ضمان به معنای مصطلح فقهی يعنی تعهدی برای جبران خسارت، مسئله را بررسی مي‌کنيم که مقداری بحث‌انگيز است و جای اين اشکالات و بحث‌ها هست که آيا دولت کوتاهی کرده يا نکرده است؛ ولی من گمان مي‌کنم، نسبت به مسئله بلايای طبيعی و حوادث غيرمترقبه، يعنی حوادثی که قابل پيش‌بينی نبوده و ناگهانی پيش‌آمده و غيرقابل‌مهار و کنترل بوده و همه را غافلگير کرده است، دولت اسلامی مسئوليتی فراتر از اين حرف‌ها دارد و وظيفه جبران خسارات بر عهده دولت است؛ يعنی بنده مي‌خواهم بحث را از مسئوليت مدنی و ضمان فراتر ببرم. مي‌خواهم بگويم مسئوليت دولت اسلامی بر اساس وظايف ذاتی که دارد، اقتضا مي‌کند که تأمين عمومی در ابعاد مختلف داشته باشد. آن نگاه فراتر از مسئله ضمان مصطلح است و به‌عنوان‌ يک وظيفه ذاتي، گمان مي‌کنم، حاکميت اين وظيفه را دارد.

بايد وظايف ذاتی حاکم و حکومت اسلامی را بررسی کرد. اگر از اين زاويه نگاه کنيم، در اين چالش‌ها نمي‌افتيم. حاکميت وظيفه دارد حداقل امکانات زندگی و نيازهای اوليه انسان را برای مردم فراهم کند حتی اگر هيچ مشکل و بلای طبيعی هم در کار نباشد، بر اساس همان وظايف ذاتي، حکومت اسلامی وظيفه دارد که اگر در شرايطی اين امور آسيب مي‌بيند بر اساس همان وظايف ذاتی مردم را تأمين کند. من در درجه اول مي‌خواهم از منظری فراتر از يک بحث حقوقی صرف بحث کنيم.

نورمفيدي: اين مطلب نيازمند بحث مبسوطی است. در منابع ديني، روايات و سيره معصومين(ع) به ويژه پيامبر(ص) و اميرالمؤمنين(ع) نکات بسيار مهمی دراين رابطه وجود دارد که در جای خود بايد بدان پرداخته شود.

حاکم در نظام اسلامی هم پدر مردم است هم خادم مردم. بنابراين مي‎بايست هر جا مردم مشکلی دارند به کمک آن‎ها بشتابد و خدمت کند. اما دولت در مفهوم امروزی پدر مردم نيست بلکه برآمده از مردم است برای تصدی و تکفل اموری که مردم در شئون مختلف نياز به آن دارند و بايد آن را از طريق وضع قوانين و مقررات و امنيت و رفاه و آسايش اعمال کند. دولت آرمانی اسلامی دولتی است که فراتر از ضمان، وظيفه دارد که وقتی بلايای طبيعی مي‌آيد و چنين مشکلی را برای مردم ايجاد مي‌کند برای حل اين مسئله کمک کند. اصلاً اگر کسی کنار خيابان، کارتن‌خواب و معتاد است يا کسی که به خاطر ندانم‌کاری ورشکست شده است، جزء شعارها و برنامه‌های حکومت اسلامی است که چنين وضعی برای هيچ‌کس پيش نيايد. اينجا مسئله ضمان نيست. در درجه اول اين يک وظيفه ذاتی برای حکومت اسلامی است که برای همه‌کسانی که به‌نوعی از تأمين زندگی خودشان، درمانده و گرفتار و ناتوان مي‌شوند، دولت بايد امکانات اوليه زندگی انسانی را فارغ از هر مذهبی برای آن‌ها تأمين کند. مي‌توان اسم اين مسئوليت را مسئوليت اخلاقی يا انسانی گذاشت. من فکر نمي‌کنم در اين مورد کسی مخالف باشد.

اما اگر بخواهيم از منظر حقوقی به بحث نگاه کنيم، فرض اين است که بلايای طبيعی و حوادث غيرمترقبه پيش‌آمده و اين مشکلات را ايجاد کرده است. در اينجا اگر هيچ تقصيری در کار نباشد، يعنی واقعاً قابل پيش‌بينی نبوده و تقصيری نه مأمور دولت و نه نظام و حاکميت به‌عنوان دولت نه از حيث وضع قوانين و نه از حيث اجرا و نه از حيث ابزار و امکانات، نداشته باشند، قهراً نمي‌توان گفت دولت ضامن است اما اگر يکی از اين عوامل مطرح شود مي‌توان گفت دولت مقصر و ضامن است.

 نورمفيدي: بنده به‌صورت کلی بحث مي‌کنم که فرض مي‌کنيم هيچ تقصير و کوتاهی نه مأمور دولت و نه نظام و حاکميت به‌عنوان دولت نه از حيث وضع قوانين و نه از حيث اجرا و نه از حيث ابزار و امکانات، نداشته باشند، نمي‌توان گفت دولت مقصر است. مثلاً صاعقه بزند و صد نفر را بکشد، آيا دولت مقصر است؟ اما اگر يک مرحله پايين‌تر بياييم و بگوييم حادثه قابل پيش‌بينی بوده و پيش‌بينی نکردند يا ابزار و امکانات آن را نداشتند يا ابزار و امکانات را داشتند ولی عامل انسانی خطا کرده و نتوانسته درست امور را پيش ببرد، يعنی از مرحله پيش‌بينی تا مرحله حصول ضرر و خسارت، چندين عامل دخالت دارد که مأمور و کارمند دولت مي‌تواند در آن نقش داشته باشد. ما اگر بخواهيم به لحاظ شرعی اين مسئله را بررسی کنيم، ظاهر قضيه اين است که اگر کارمند دولت، قصور داشته باشد يعنی نقصی در ابزار و وسايل کنترل و پيشگيری و مهار نباشد و فقط عامل انسانی دخالت داشته باشد، خطای اين مسئله به گردن دولت است و دولت ضامن است.

نورمفيدي: چون فرض اين است که کارمند دولت اشتباه کرده است و مثل قاضی که خطا کرده و بر اساس خطای او خسارتی به شخص رسيده است، بايد از بيت‌المال پرداخت شود. در اينجا هم همين‌طور است. اين کارمندی که تلاش خود را کرده است و محسن است و هيچ کوتاهی نکرده است و اگر اشکالی هست مثلاً در ابزار و وسايل است، چرا ضامن باشد؟ اينجا خطا منتسب به دولت است و دولت ضامن است؛ اما اگر کوتاهی يک مسئول يا مدير يک سازمان و نهاد در ايجاد خسارت مقصر باشند، مثلاً رئيس آب يک منطقه در کنترل ورودی و خروجی و هدايت آب‌ها به يک سد، چقدر درست تصميم گرفته است؟ آيا محسن بوده است يا نه؟ بعضی در اين شرايط بحرانی حقيقت بحران و خطری که مردم را تهديد مي‌کند، درک نمي‌کنند و در آن شرايط مثل آدم‌هايی که فقط بلدند کتاب قانون را از رو بخوانند، قدرت تصميم‌گيری ندارند يا منافع سازمانی آن‌ها مقدم بر همه‌چيز است. مثل ماشين که در شرايط بحرانی فکر مي‌کند که اگر فلان تصميم را بگيرد، منفعت سازمانی او به‌عنوان مدير آن سازمان ممکن است آسيب ببيند و لذا تصميمی مي‌گيرد که موجب خسارت مي‌شود. البته بايد مصاديق آن را بررسی کنند. ولی اگر چنين باشد در اينجا هم دولت و هم آن مسئول ضامن است. ضمان دولت به اعتبار اين است که اين شخص، مأمور دولت است و اين مطلب، نافی ضمان شخص نيست. در قانون مدني، اصل در مسئوليت مدنی متوجه اشخاص است و دولت را تا آنجايی که توانسته‌اند از اين مسئوليت مدني، مبرا کرده‌اند. البته اين اشکالی است که در قانون مدنی وجود دارد.

اگر دولت هم ادعا کرده که ما ضامن نيستيم، شايد بر اساس همين قانون مدنی موجود است. هرچند برداشت‌ها از اين قانون مختلف است؛ يعنی از همين قانون برخی استفاده مي‌کنند که دولت ضامن نيست و برخی استفاده مي‌کنند که دولت ضامن است و در اين مسئله بين حقوقدان‌ها اختلاف است. در اين موارد به نظر بنده، هم مسئولت متوجه اشخاص و مسئول و کارمند است که با آن نوع رفتار موجب خسارت شده است. نمونه‌های آن‌هم زياد است. ما خودمان از نزديک ديده‌ايم که يک مسئولی در بحران سيل، پافشاری بر موضوعی مي‌کرد که واقعاً اگر به‌موقع تصميم مي‌گرفتند، خسارت کمتری ايجاد مي‌کرد. مسئولين ما ريسک نمي‌کنند. اولاً عمق فاجعه را پيش‌بينی نمي‌کردند و فکر مي‌کردند يک‌چيزی است که زود تمام مي‌شود و مي‌رود و با آن سابقه خشک‌سالی که در کشور بود، اصلاً چنين سيلاب‌هايی قابل پيش‌بينی نبود اما فلان مسئول در فکر اين است که بايد پاسخگو باشد؛ اما در حوزه قانون مدنی خلأ قانونی وجود دارد که منشأ اين اظهارات مي‌شود. در ذهن من هست که در قانون بودجه رديفی به‌عنوان حوادث غيرمترقبه و ستاد بحران داريم. رقم آن مهم نيست، بلکه آنچه مهم است اين است که از نظر قانونی مسئوليتی بر عهده دولت است. آنچه در قانون پيش‌بيني‌شده، غير از مسئله ضمان است و صرفاً حمايت و کمک در شرايط بحرانی و حوادث طبيعی است. آن کمک‌ها شامل اسکان اوليه و تأمين آذوقه و پوشاک و مايحتاج عمومی است. اين مسئوليت بر عهده نظام هست و دولت هم به آن ملتزم است. حالا تا چقدر به آن عمل شود، بحث ديگری است.

به‌هرحال از نظر قانون مدني، چيزی که رأساً دولت را در اين امور، ضامن بداند وجود ندارد و لذا برخی گفته‌اند که دولت ضامن نيست.

حاصل اينکه از يک منظر، اگر حوادث و بلايای طبيعی پيش بيايد، درهرصورت حتی اگر به‌نوعی خود مردم هم در ايجاد آن مشکلات به خاطر جهل و مسامحه‌کاری مقصر باشند، دولت به‌هرحال يک مسئوليت عمومی دارد.

در مرحله بعد، اگر در همه حوزه‌هايی که ذکر شد، هيچ قصور و تقصيری نه دولت و نه مأمورين دولت نداشته باشند، ضمان نيست. اگر مأمور دولت کوتاهی کند، اگر عمدی باشد و قابل استناد به دولت و نظام نباشد، شخص ضامن است اما اگر اين خسارت به دولت هم قابل استناد باشد، هر دو ضامن هستند. مواردی هم هست مثل‌اينکه شخص نه به قانون و نه به الزامات قانونی توجه داشته و دولت هم مجوز نداده است و چند بار هم جلوی او را گرفته‌اند و مع‌ذلک در حريم رودخانه، خانه ساخته و فرض هم اين باشد که دولت رودخانه را لايروبی کرده و حال چنين حادثه‌ای پيش‌آمده، در اينجا نمي‌توان اين حادثه را به دولت منتسب کرد. گاهی هم حادثه به‌گونه‌ای است که قابل پيش‌بينی نيست و لذا رودخانه‌ها را لايروبی نکردند و در همين بستر رودخانه‌ها ساخت‌ و ساز کردند و دستگاه‌های هشدار دهنده و پيش‌بينی در همه‌جا نبوده، اين مجموعه امور، دست‌به‌دست هم داده و اين اتفاقات پيش‌آمده است. ما اگر بخواهيم ناظر به اين شرايط مسئله را بررسی کنيم بايد بگوييم دولت مي‎بايست ‎جبران خسارت کند ولی اين نکته را هم بايد توجه داشت که دولت در منابع دچار محدوديت شديد است و از حيث تأمين درآمدها هم مشکلات زيادی دارد و لذا بايد اولويت‌ها را بسنجيم و تزاحم اهم و مهم را ببينيم که وارد وادی ديگری مي‌شود و طبيعتاً وقتی امکانات نباشد، بحث اولويت‎ها پيش مي‌آيد.